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医院改革实行医药分开医改方案坚持六原则

  全面贯彻落实六中全会精神 探索中国特色卫生发展道路

  ——在2007年全国卫生工作会议上的讲话

  卫生部党组书记、部长 高强

  (2007年1月8日)

  同志们:

  这次全国卫生工作会议是在卫生改革发展处于关键时刻召开的一次重要会议。

会议的主要任务是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观统领卫生工作全局,全面贯彻落实党的十六届六中全会精神、中央经济工作会议精神和胡锦涛总书记重要讲话精神,统一思想,明确目标,团结一致,共同努力,做好2007年卫生工作。吴仪副总理对这次会议非常重视,专门作出了重要批示,我们要认真学习贯彻落实。

  下面,我讲三个问题,供大家讨论。

  一、关于2006年的卫生工作

  刚刚过去的2006年,是我国卫生工作历史上具有重要意义的一年。我们紧紧围绕党的十六届五中、六中全会提出的目标、任务和要求,认真实施“十一五”卫生发展规划,全面落实《国务院2006年工作要点》,针对卫生改革发展面临的突出矛盾,切实加强公共卫生、农村卫生和城市社区卫生建设,严格医疗卫生服务管理,积极探索中国特色的卫生发展道路,取得了重大进展。

  (一)卫生改革发展的目标和方向更加明确。

  这一年,党中央召开了十六届六中全会,作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),明确提出了构建社会主义和谐社会的指导思想、基本原则和主要目标,并提出了建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度的重大历史任务。在中央政治局第三十五次集体学习会上,胡锦涛总书记发表了重要讲话(以下简称《讲话》),深刻阐述了医疗卫生事业在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用,进一步明确了医药卫生体制改革的方向、目标和工作任务,极大地鼓舞了全国医疗卫生工作者。国务院成立深化医药卫生体制改革部际协调工作小组,共同研究医药卫生体制改革的重大问题。胡锦涛总书记和温家宝总理对城市社区卫生工作作出了重要批示,国务院成立了城市社区卫生工作领导小组,吴仪副总理担任组长,并制定了指导城市社区卫生发展的一系列文件。在中央经济工作会议上,胡锦涛总书记指出:“要坚持公共医疗卫生的公益性质,加快建立覆盖城乡居民的基本卫生保健制度,完善公共卫生和医疗服务体系。”温家宝总理指出:“着眼于建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度,强化政府责任,为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。”各级党委和政府从维护人民群众健康利益的高度,大力支持卫生发展,采取了一系列政策措施,为推进卫生事业改革与发展创造了良好的环境。

  (二)城乡卫生服务体系建设逐步加强。

  《农村卫生服务体系建设与发展规划》正式实施,规划投资216.8亿元,这是新中国成立以来覆盖范围最广、投资力度最大的一项农村卫生建设规划,也是“十一五”期间社会主义新农村建设的一项重点工程。再加上东部沿海地区政府的安排,“十一五”期间农村卫生建设总投资将超过300亿元。全国疾病预防控制体系和医疗救治体系建设已完成投资269亿元,城乡公共卫生服务条件明显改善,服务水平明显提高。城市社区卫生服务体系建设蓬勃发展,政府保障力度逐步增强,以社区卫生服务为基础、社区卫生与医院服务合理分工、密切协作、双向转诊的新型城市卫生服务体系正在逐步建立。加强公共卫生和城乡基层卫生人员培训,提高业务技术能力和思想道德素质。大力组织开展城市卫生支援农村活动,积极实施“万名医师支援农村卫生工程”,增强了农村卫生服务能力。

  (三)新型农村合作医疗制度建设步伐加快。

  各级政府把新型农村合作医疗制度建设作为建设社会主义新农村和构建和谐社会的一项重要任务,精心组织,周密安排,积极推进,稳步实施,取得了明显成效。截至2006年9月底,全国已有1433个县(市、区)开展了新型农村合作医疗,占全国县(市、区)总数的50.1%,实现了年初确定的工作目标。有4.06亿农民参加了新型农村合作医疗,占全国农业人口的45.8%,参合率达80.5%。2006年1至9月,全国有1.4亿农民从新型农村合作医疗中受益,共得到医疗费用补偿95.8亿元。从总体上看,全国新型农村合作医疗运行平稳,逐步规范,卫生服务水平提高,农民医疗负担有所减轻,因病致贫、因病返贫的问题有所缓解。

  (四)重大疾病防治、突发事件处置和卫生监督等取得明显成效。

  艾滋病、结核病、血吸虫病、乙型肝炎等重大疾病防治体系逐步完善,“艾滋病和病毒性肝炎等重大传染病防治”列入“十一五”国家重大科技专项。突发公共卫生事件应急机制不断完善,处置能力得到提高,人感染高致病性禽流感和鼠疫防治工作得到加强。全国传染病疫情和突发公共卫生事件信息网络进一步完善,93.5%的县以上医疗卫生机构和70.3%的乡镇卫生院实现了疫情和突发公共卫生事件网络直报,传染病预防控制和应急反应能力明显提高。加强青藏铁路沿线的鼠疫防控工作,有效保护了铁路沿线居民和旅客的健康安全。2006年,发生了“齐二药”、“欣弗”等几起不良药物事件,影响全国,我们反应及时,处置得当,救治有效,维护了社会稳定。加强高血压、心脑血管病、糖尿病、恶性肿瘤等重大慢性疾病防治工作,探索社区防治干预经验。妇幼保健工作不断深入,“降消”项目成绩突出。大力组织无偿献血活动,全国无偿献血占临床用血比例达到98%,强化了血液安全质量管理。加强卫生法制建设,积极推进依法行政。国务院颁布实施了《艾滋病防治条例》和《血吸虫病防治条例》。卫生部发布了《放射诊疗管理规定》、《器官移植技术临床应用管理暂行规定》和《卫生标准管理办法》等规范性文件,健全了7个卫生标准委员会。积极推进《初级卫生保健法》、《中医药法》和《精神卫生法》的立法工作,部署开展“五五”普法活动。连续开展打击非法行医和非法采供血活动,整顿和规范医疗服务市场秩序,取得阶段性成果。深入开展食品卫生专项整治,认真履行食品卫生监督职能,及时查处了一批严重危害群众健康的重大案件。

  (五)严格医疗机构管理,加强医德医风建设。

  继续深入开展医院管理年活动,医院服务质量和管理水平不断改善。加强医疗服务管理,提高医疗质量,规范医疗流程,优化就医环境,实行院务公开,改善医患关系。严格高新技术准入管理,保护患者健康安全。推进同类医疗机构医学检验、医学影像检查结果互认和单病种最高限价办法,减轻群众负担。各地积极开办惠民、济困医院或病房,为经济困难人群提供优惠医疗服务。卫生部与国家工商行政管理总局、国家中医药管理局联合修订了《医疗广告管理办法》,规范医疗广告市场。加强财务会计内部控制和审计,规范医院财务管理。结合开展社会主义荣辱观教育,加强医德医风建设,深入宣传优秀医务人员的先进事迹,广泛开展向华益慰、吴孟超、乔淑萍等优秀医生学习活动。贯彻落实党中央、国务院的部署,扎实开展对医药购销中商业贿赂的专项治理,积极探索建立长效工作机制。

  (六)大力加强中医药工作。

  充分认识中医药在我国的重要历史地位和作用,坚持中西医并重的方针,继承发扬中医药的特色和优势,在城市社区和农村卫生服务中大力推广采用中医药适宜技术,发挥中医药在医治艾滋病等传染病、慢性病和疑难病症等方面的独特作用。完善中医药继续教育制度,提高中医药人才队伍素质。加强中医药科学研究,建设国家中医科学院,成立中医药防治重大疾病组织协调小组,探索推进中医药现代化的有效途径。将中医药临床研究基地建设列入国家“十一五”发展规划,增强中医药继承和创新能力。积极研究扶持中医药和民族医药发展的政策和措施。促进中医药对外交流与合作,扩大中医药在世界上的影响。

  2006年,卫生援外医疗工作成效显著,受到中央领导同志的高度评价和受援国政府的高度赞扬。推举陈冯富珍女士当选世界卫生组织总干事,是我国外交工作的一项重大胜利。国际卫生合作广泛深入开展,新争取国际合作项目12个,承诺资金9亿元。加强医药卫生科研和实验室生物安全管理,加强医学继续教育和人才队伍建设。卫生保健工作成绩突出。

  2006年我国卫生工作取得的显著成绩,是党中央、国务院高度重视、正确领导的结果,是各级党委、政府和中央各部门大力支持的结果,是社会各界和人民群众关心帮助的结果,也是全国医疗卫生工作者团结一致、奋发努力的结果。在此,我代表卫生部向关心、支持卫生事业发展的各级党委、政府、有关部门、社会各界和人民群众表示衷心的感谢!向勤奋敬业,甘于奉献,努力为人民健康服务的全国广大医疗卫生工作者,致以崇高的敬礼!

  总结2006年的卫生工作,我们有几条基本经验应该牢牢记取:

  第一,抓住机遇,锲而不舍。党中央提出以人为本的科学发展观,强调立党为公、执政为民,加强社会主义新农村建设和社会主义和谐社会建设,坚持发展成果由人民共享,高度重视人民健康和卫生工作,强调人人享有基本卫生保健是推进社会主义现代化建设的重要目标。所有这一切,都为卫生改革与发展创造了前所未有的良好机遇。尽管在卫生改革发展的道路上会遇到一些困难和挫折,我们也必须坚定信心,锲而不舍,恪尽职守,埋头苦干,按照中央指出的方向和目标,努力为维护人民健康做出自己的贡献。

  第二,转变观念,服务人民。卫生事业发展的根本目标是为人民群众健康服务。离开这个目标,卫生事业发展就失去了方向。我们转变观念,就是要把卫生工作思路从单纯注重行业发展转移到全面维护人民健康利益上来。不仅要加快卫生事业发展,还要注重保障制度建设,加强医疗卫生管理,提高医疗服务质量,控制医药费用,努力实现发展成果由人民共享。

  第三,立足全局,统筹协调。医疗卫生涉及政府多个部门的工作,单纯依靠卫生部门的努力,难以从根本上解决群众关注的突出问题。卫生部门必须站在经济社会全局和卫生工作全局,综合分析医疗卫生服务存在的矛盾和问题,加强部门协调配合,依靠多方面力量,共同研究解决的途径和办法。必须坚持从我国国情出发,把医疗卫生发展的重点放在农村和城市社区,优先保障城乡居民公平享有公共卫生和基本医疗服务,逐步缩小城乡、地区和不同人群之间的卫生服务差距。

  第四,积极探索,开拓创新。坚持从改革医疗卫生体制机制入手,牢牢抓住体制改革和制度创新这一关键环节,积极探索建立中国特色的卫生保健制度,努力维护医疗卫生服务的公平与和谐。

  第五,求真务实,讲求实效。对中央部署的工作,我们必须目标一致,狠抓落实;对基层试验成功的经验,我们必须认真总结,积极推广;对人民群众的突出困难,我们必须认真对待,着力解决。切实转变作风,勇于实践探索,坚持求真务实,反对形式主义。

  在肯定成绩的同时,我们也必须清醒地看到存在的不足和差距。中央确定的政策措施还没有完全落实,一些体制性、机制性、结构性矛盾还没有从根本上解决,卫生监督管理还不够有力,损害群众利益的行为还没有完全纠正。我们肩负的担子很重。在新的一年里,我们一定要认真贯彻落实党的十六届六中全会精神和胡锦涛总书记重要讲话精神,发奋图强,团结奋斗,争取取得更大的成绩。

  二、全面贯彻党的十六届六中全会精神,坚持体制改革和制度创新,探索中国特色的卫生发展道路

  党的十六届六中全会,是在我国社会主义现代化建设的关键时刻召开的一次极为重要的会议,具有划时代的意义。全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,对社会主义和谐社会建设做出了一系列部署。《决定》突出强调保障社会公平正义和坚持制度创新,高度重视卫生事业在构建和谐社会中的重要地位和作用,明确提出了卫生事业改革发展的基本原则、重大举措和目标任务,是指导我国卫生改革发展的纲领性文件。2006年10月23日,中央政治局进行第三十五次集体学习,胡锦涛总书记就医疗卫生事业改革发展问题发表了重要讲话。认真学习贯彻十六届六中全会和胡锦涛总书记重要讲话精神,把思想和行动统一到中央的决策上来,把智慧和力量凝聚到实现中央提出的各项任务和要求上来,不断提高人民健康水平,积极促进和谐社会建设,是各级卫生行政部门、医疗卫生机构和广大医疗卫生工作者最重要的任务。

  (一)正确认识卫生事业在和谐社会建设中的重要作用。

  胡锦涛总书记强调指出:医疗卫生事业是造福人民的事业,关系广大人民群众的切身利益,关系千家万户的幸福安康,也关系经济社会协调发展,关系国家和民族的未来。人人享有基本卫生保健服务,人民健康水平不断提高,是人民生活质量改善的重要标志,是全面建设小康社会,推进社会主义现代化建设的重要目标。在经济发展的基础上,保证人民群众公平享有公共卫生和基本医疗服务,是实现人民共享改革发展成果的重要体现。胡锦涛总书记的以上论述,言简意赅,深刻阐明了卫生事业在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用,阐明了社会主义现代化建设的重要目标,强调在经济发展的基础上,必须高度重视卫生事业发展,使广大人民群众公平享有公共卫生和基本医疗服务。我们都要认真学习,深刻领会总书记这段讲话的深刻内涵,明确职责和肩负的任务,把发展卫生事业,提高人民群众健康水平,作为社会文明、进步、和谐的重要体现和国家富强民主的重要标志,竭尽全力,积极推进。

  (二)正确认识卫生事业发展面临的矛盾和问题。

  胡锦涛总书记在讲话中充分肯定了医疗卫生事业发展取得的显著成就,也明确指出了存在的突出矛盾和问题,要求我们实事求是地分析问题产生的原因,以对国家、对人民高度负责的精神,研究采取有力措施,抓紧研究解决。

  改革开放以来,我国卫生事业发展取得了显著成就,建立了遍及城乡的医疗卫生服务体系,服务规模不断扩大,技术水平不断提高,服务能力不断增强,从业人员素质持续改善,医疗保障制度逐步建立,一些严重危害人民健康的传染病得到有效控制,居民平均期望寿命、婴儿死亡率、孕产妇死亡率等主要健康指标达到了发展中国家的先进水平。

  同时,我们也清醒地看到卫生事业发展中存在的问题。第一,重大疾病流行仍比较严重,疾病预防控制任务相当繁重。第二,城乡之间和地区之间医疗卫生发展不平衡,居民健康状况差距扩大。第三,医疗费用上升过快,群众负担加重。第四,医患关系紧张,医疗纠纷增加,暴力冲突等恶性事件时有发生。

  分析产生这些问题的根本原因:一是我们对社会主义市场经济条件下卫生事业的公益性质和社会保障作用认识不足,政府投入不足,监管不力,一些公共医疗卫生机构的公益性质淡化。二是忽视基本卫生保健制度建设,群众的公共卫生服务和基本医疗服务需求缺乏制度保障。三是卫生事业发展不协调,农村和城市社区卫生发展严重滞后。四是公立医疗机构运行机制不合理。人员经费、运行经费和发展资金基本上依靠服务收费,加重患者负担。五是医药价格严重虚高,安全、有效、廉价的药品得不到有效保障。这些问题影响了卫生事业的健康发展,损害了人民群众利益,不利于和谐社会建设。必须高度重视,认真研究解决。

  (三)坚持体制改革和制度创新,提高人民群众健康保障水平。

  十六届六中全会《决定》指出,必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益。我们要从维护人民利益出发,按照我国国情,借鉴国外有益经验,着眼于实现人人享有基本卫生保健服务,着力于缩小医疗卫生服务差距,着力于建设群众及时就医、安全用药、合理负担的医疗服务体系,探索中国特色的卫生发展道路。

  按照《决定》要求,在医疗卫生服务和医疗卫生保障方面,要着力建设四项基本制度。

  第一,建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度。这是中央从我国基本国情出发,为构建社会主义和谐社会而作出的一项重大决策,对于保障广大人民群众的基本卫生保健权益,解决目前存在的突出问题,具有重要的现实意义和历史意义。

  我国人口多、人均经济水平和财政收入水平低。这种基本国情决定了我国的健康保障制度必须从最基本的卫生保健入手。《决定》提出的基本卫生保健制度,就是一种由政府组织,向全体居民提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务的保障制度。这项制度的实质是加强公共卫生体系、农村卫生体系和城市社区卫生体系建设,并健全财政经费保障机制,完善公共卫生机构和城乡基层卫生机构的公共服务职能。这项制度以人人享有基本卫生保健为目标,以公共卫生机构、农村卫生机构和城市社区卫生机构为服务主体,采用适宜医疗技术和基本药物,由政府承担人员经费和业务经费。这项制度坚持预防为主,防治结合,注重公平和效率,有利于缩小群众的基本卫生保健服务差距。

  目前,我国已经具备了着手建立基本卫生保健制度的条件:一是党中央强调以人为本,切实维护人民利益,注重发展成果由人民共享,这是政治基础;二是我国经济快速发展,财政收入稳定增长,这是经济基础;三是人民群众要求基本卫生公平,期盼社会和谐,这是社会基础;四是我国已经初步建立了遍及城乡的医疗卫生服务网络,取得了初级卫生保健服务的工作经验,这是工作基础。我们一定要按照六中全会《决定》的要求,扎实工作,积极推进。

  第二,建设多层次的医疗保障体系。基本卫生保健制度的建立,可以为城乡居民提供基本卫生保健服务,但不能满足群众所有的医疗服务需求,居民患重病到医院治疗,还需要建立社会医疗保险制度,帮助群众抵御经济风险。由于我国城市化水平低、居民收入差距大、农业人口和非正规就业人口多,在相当长的时间内,全国难以建立起统一的、城乡一体化的社会医疗保险制度。只能根据城乡实际情况和不同人群的收入情况,建立不同形式的混合型医疗保险制度。六中全会《决定》中提出:完善城镇职工基本医疗保险,建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保险,发展社会医疗救助,加快推进新型农村合作医疗。这些制度汇合在一起,将构成我国比较完善的社会医疗保险体系和医疗救助体系。多层次的医疗保险制度与基本卫生保健制度相衔接,构成了覆盖城乡居民、比较完整、具有中国特色的健康保障体系。

  第三,建立国家基本药物制度。药品是维护人民健康的特殊产品和重要手段。药品的特殊属性决定了药品的生产、流通具有一定的社会公益性质,不能完全靠市场调节。政府应该加强对药品生产、采购、配送、使用等环节的监管。六中全会《决定》提出建立国家基本药物制度,整顿药品生产和流通秩序,保证群众基本用药。这是治理我国医药秩序混乱,价格虚高,不公平交易,商业贿赂严重等问题的一项根本制度;也是保证医疗质量、促进合理用药、减轻患者负担的重要措施。根据世界上90多个国家的经验,国家基本药物制度应作为国家药品政策的核心。其主要内容是:国家按照安全、有效、必需、价廉的原则,制定基本药物目录;政府招标组织国家基本药物的生产、采购和配送,并逐步规范同种药品的名称和价格,保证基本用药,严格使用管理,降低药品费用。同时,要整顿药品生产流通秩序,积极促进药品生产流通的规模化和现代化,改变目前企业规模小、数量多、监管难的状况。严格企业和药品准入,加强质量监管,确保药品安全、有效。

  第四,建立科学、规范的公立医院管理制度。六中全会《决定》和胡锦涛总书记《讲话》中,都强调要遵循政府主导、社会参与、转换机制、加强监管的原则,按照政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开的要求,深化医疗机构管理体制、运行机制、财政经费保障机制改革,推进医疗机构属地化和全行业管理,理顺医药卫生行政管理体制,强化公立医院的公共服务职能,纠正片面追求经济收益的倾向。实行“政事分开”和“管办分开”的根本目的,在于强化政府对医疗机构的监管责任,主要措施是实行属地化全行业管理。对医疗机构不分投资渠道和隶属关系,由属地政府明确有关部门监管职责,实行各负其责、密切配合、形成合力,共同监管的机制。“医药分开”的实质是改革医院“以药补医”机制,逐步取消药品加成政策,政府财政对医院给予相应经费补贴,并实行药品收支两条线管理,切断药品收入与医院的经济联系。营利性与非营利性分开的关键,是科学确定划分两类医疗机构的标准,实行不同的经济政策,维护非营利性医疗机构的公益性质。对公立医院要规范收支管理,控制盲目创收倾向,发挥其公共服务职能。

  (四)强化政府责任,统筹卫生事业发展。

  胡锦涛总书记在《讲话》中指出,发展医疗卫生事业、不断提高人民群众健康水平,是坚持立党为公、执政为民的必然要求,是促进社会和谐的重要举措,是党和政府义不容辞的责任。各级党委和政府都要把医疗卫生工作作为关心群众、促进和谐的大事,摆上重要议程,不断加强和改善领导。要求各级政府把医疗卫生事业发展列入经济社会发展规划,确定发展目标和重点,并采取切实有效措施保障规划的落实。要求各级政府强化对发展医疗卫生事业的保障责任,随着经济发展逐步加大投入,建立稳定的经费保障机制。要求政府加强对医疗卫生改革发展的统筹协调,确定各有关部门的职能,建立责任制,密切配合,形成合力,共同做好医疗卫生工作。要求卫生部门加强医疗卫生法制建设,切实履行卫生监督执法职能,加强对医疗卫生服务行为和服务质量的监管,加强食品、药品、餐饮卫生监管,加强技术准入和规范管理,依法严厉打击各种危害人民健康和生命安全的违法行为。

  (五)构建健康和谐的医患关系。

  胡锦涛总书记在《讲话》中充分肯定了广大医疗卫生工作者牢记神圣职责、救死扶伤,为提高人民群众健康水平做出的突出贡献。要求各级党委和政府关心和爱护广大医疗卫生工作者,在全社会形成尊重医学科学、尊重医疗卫生工作者的良好风气。医学是一门应用科学,医学的发展离不开与疾病作斗争的实践。在探索战胜疾病的过程中,有成功,也会有失败,医学就是在认真总结成功经验和失败教训的基础上,逐步形成科学有效的治疗方法。那种认为凡是治疗失败都属医疗事故的看法是不对的。医患之间必须相互信任,相互支持,相互尊重,密切配合。只有在宽松的环境下,医生才敢于冒险去抢救病人,医学才能进步,人民健康才能保障。如果执业环境不好,医生怕担风险,不敢探索创新,最终受影响的还是群众健康。当前,一些地方医疗纠纷增多,执业环境紧张,应引起我们的高度注意。必须充分发挥基层党组织和群众组织作用,引导医务人员牢固树立正确的人生观和价值观,发扬奉献精神,增强服务观念,钻研医疗技术,改善服务质量,维护群众利益。医务人员要尊重患者,理解患者,为患者着想,视病人为亲人;广大患者也要相信医务人员,尊重医生的辛勤劳动,积极配合治疗,共同战胜疾病,在全社会形成尊重医学、尊重医务人员的良好社会风气。

(责任编辑:石翔)

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