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靠企业?靠监管?靠法律?中国食品安全寻求突围

  问题食品时有出现,人们不得不重新考虑自己的餐桌内容:究竟吃什么才是安全和健康的?一些人早已开始行动起来,他们只吃乡下散养的鸡、农户家养的猪,他们千方百计地躲避“不天然”的食物。然而,这种躲避能够解决问题吗?如果不能,那靠什么来解决?靠企业?靠监管?还是靠法律?

  微利时代企业的竞争力在于能否博得消费者信任

  “五龙治水”局面急需改观应该成立权威协调机构

  食品安全法并非万能要和其他法律法规衔接并用

  环境污染危害食品安全应引起重视尽快立法应对

  记者 陈晓英 郄建荣

  一楼、二楼……五楼、六楼,“砰!”王强把30斤重的泡沫箱子重重扔在地上,冲着刚打开门的妻子段莉喊了一句:“难道你就非吃这些不可么?”

  “除了这些,别的地方买的我都不吃。
”段莉回应的语气十分坚决。

  “这些”指的是泡沫箱子里装着的5只鸡、20个鸡蛋和10斤猪肉。

  这些可不是普通的东西。鸡是农户家养的,吃谷子和米粒儿长大的;鸡蛋是这些鸡下的;猪肉也是那些没有喂过任何催长素、吃着番薯藤自由自在成长的猪身上的肉。

  每隔十天,段莉的父母就要把这样一个泡沫箱子托给长途汽车司机,从福建西部最偏远的小县城———长汀,运到福建东部最繁华的城市———厦门,然后由王强去离家有十站地远的厦门长途车站取回,再搭乘公交车,最终把这个分量不轻的箱子扛上六楼。

  到今天为止,已经过去36个这样的“十天”———整整一年。王强终于忍无可忍,爆发了。

  段莉并非“食品安全恐慌者”,这一切都是因为一年前她怀孕了。“以前吃东西都很随意,我还经常和别人开玩笑说"不干不净,吃了没病"。可是现在不同,我要对我的宝宝负责,我不会去超市里买肉的,我不相信那些肉。如果老家不托运过来,我宁愿不吃。”电话里,段莉的声音一如她的态度一样坚决。

  “不嫌麻烦吗?”记者问。

  “现在孩子刚一个多月,还在哺乳期,我吃什么就相当于孩子吃什么,所以这个原则我还是要坚守的,可孩子他爸已经烦了。”段莉的苦恼、无奈,顺着电波毫不掩饰地传递到记者的耳朵里。

  让企业“带着诚意”,可靠吗?

  提示

  企业是食品安全的第一责任人,这是毋庸置疑的,但现在我们的企业还缺乏诚信。这种诚信一方面靠自身素质,另一方面还要靠一些方式方法,比如重罚、黑名单,可追诉,甚至驱逐出行业等一套手段。只有这样,食品生产者才会感受到“头上时刻悬着一把剑,一旦不诚信就会受到制裁”。

  段莉的这种坚守或许有些极端,但不可否认的是,这种对食品的不信任感并非段莉独有。

  段莉一个朋友的孩子刚满周岁,她把孩子留在了老家自己去大都市打工。这么做并不是没有能力把孩子安置在身边,影响她的决定的一个重要因素是“不想让孩子这么小就接触城市里不天然的食品”。

  然而,大多数生活在城市里的家庭并没有这样的选择机会,他们只能把希望寄托在“大”超市、“大”商场。

  生活在北京的程澄,就是这样一个代表。她相信名头大的超市,相信超市里的大牌子,相信大牌子包装精美的食物。如果上面有“绿色”、“有机”几个字,她就更放心了。她的理由是,进入超市的食品,肯定经过几道把关,虽然她说不清楚到底是什么“关”。

  遗憾的是,就连这种“相信”,也在9月份打了折扣。“大超市、大品牌欺骗了我!”她用掺杂着愤怒和困惑的语气反问记者,“我们还能相信谁?”

  的确,鸭下不了苏丹红鸭蛋,小麦酿不出甲醛啤酒,鲮鱼并不喜欢孔雀石绿———那些化学制剂,都需要借助人手添加。

  这不是消费者的错,是不良企业,更确切地说是黑心商人的“见利忘义”,破坏了这种信任感。中国人民大学商法研究所所长同时也是中国消费者协会副会长刘俊海的言语,一针见血。

  “必须带着诚意去准备食物。”这是风靡中国的韩剧《大长今》里的一句名言。可惜的是,这句名言并不如剧情那样深入人心。

  “企业是食品安全的第一责任人,这是毋庸置疑的,但现在我们的企业还缺乏诚信。”中国农业大学食品学院院长、北京食品协会副主席罗云波说,这种诚信一方面靠自身素质,另一方面还要靠一些方式方法,比如重罚、黑名单,可追诉,甚至驱逐出行业等一套手段。他认为,只有这样,食品生产者才会感受到“头上时刻悬着一把剑,一旦不诚信就会受到制裁”。

  只是,这样的“剑”在现实中一时难寻。

  中国法学会宪法学研究会副会长、中国社会科学院法学所研究员莫纪宏把原因归结到更深的层面———一些企业缺少社会责任感。他解释说,一开始可能是企业为了追求利润,后来又逐渐形成行业潜规则,最后就造成社会责任感的普遍缺失。

  “企业要培养消费者的忠诚度,首先要培养自己对消费者的忠诚度,企业的竞争力就在于能否博得消费者的信任。所以,就算一个企业的资金和技术水平都不太高,但它的社会责任品牌很高,消费者就会用钞票来投票。”刘俊海说,“企业家要意识到,在中国未来一段时间,各个产业都会面临微利时代,这不以人的意志为转移。企业进入微利时代以后,竞争的法宝就不仅仅是技术、人员、资金三大问题,更重要的是对消费者的社会责任。”

  刘俊海强调说,“承担社会责任不是做秀”,这是企业发展战略的重大问题,而并不是现在有的企业所认为的“公共关系问题”。

  “诚信、社会责任,不要太高深哦。”段莉有些不屑。她告诉记者,从老家运过来的鸡一只至少要四五十元,加上给司机的运费二三十元,她丈夫去取鸡的交通费用(不耐烦的王强已由挤公交改为打车),到她的手里,不算人力,这只鸡的成本已经接近百元。而在超市,她只要花十几元就能买到一只肥得流油的三黄鸡。“这两种鸡吃的东西能一样吗?家里的鸡炖出来的汤是金黄色的,看了就有食欲,超市里的鸡炖的汤是惨白惨白的,这能一样吗?”段莉说,在一些企业家眼里,什么诚信都不如钞票来得实在。

  这并不是气愤之语,段莉随后的描述让电话这头的记者有些瞠目结舌:原来,就算在她偏远的老家,要想买到一点都不受污染的食物也不容易。老家有18个乡镇,每隔一段时间,她父亲就要坐车从县城往更偏僻的乡村里去,挨家挨户收购农民们自家养的鸡,这种鸡的数量有限,并不是每次都能顺利买到;鸡蛋也是走家串户三个五个收来的,放在随身带的布兜里;猪肉容易一些,但农村里家养的猪也不可能只吃番薯藤,还是要搭配一些饲料,她父亲把这叫做“半饲料猪”,“没办法,只能将就了”。时间长了,父亲在村里混熟了,现在的“收购”任务不像一开始那么“艰辛”,一些熟人也会自动送货上门。

  “要想彻底安全,只能不吃。”程澄对段莉的偏激有些不赞同,虽然她也认为,要想企业良心发现自觉守法有点类似于“痴人说梦”,但她还是相信,是有办法可以管住一些“无法无天”的企业的。

  事实上,她看到了希望:9月以后,几乎所有进入市场的奶制品都被抽检,5000余名工作人员赴各大奶制品生产厂家进行全流程监控,食品免检制度被彻底废止,一大批官员被问责,卫生、农业、工商、质监等相关部门的新规迭出……

  监管空白制度漏洞,能消除吗?

  提示

  我国对食品的监管采取的是分段管理的方法。质监局是管厂门以内的,工商局是管进了市场以后的。这种划分很不清楚,难道产品一拉出厂大门就算是进入市场了吗?工商局就不能进企业检查?质监局就不能进市场看一看?这种做法就像家长管孩子,爸爸负责管脑袋,妈妈负责管肚子,爷爷负责管腿,结果是管不好。

  很多人都和程澄一样,对职能部门的监管寄予了无限的希望。

  但在这场由不良企业酿就的信任危机爆发之后,公众不得不重新审视“监管”这两个字。

  “许多食品出问题,就在监管部门的眼皮子底下,有的还持续了好几年。”一位不愿具名的食品业权威人士告诉记者,纵观我国的食品安全监管部门,有工商局、质监局、农业局、卫生局等多个部门,但近年来一次次食品安全事件仍然层出不穷,“这足以使民众有理由质疑监管的不力”。

  据介绍,我国对食品的监管采取的是分段管理的方法。“质监局是管厂门以内的,工商局是管进了市场以后的。这种划分很不清楚,难道产品一拉出厂大门就算是进入市场了吗?工商局就不能进企业检查?质监局就不能进市场看一看?”刘俊海形容说,这种做法就像家长管孩子,爸爸负责管脑袋,妈妈负责管肚子,爷爷负责管腿,结果是管不好。

  “本来在一个环节出现问题,可以由一个部门立即追查、迅速结案,但是一个问题如果涉及多个部门,部门之间相互配合不好的话,就可能失去最佳的监管时机。如果部门之间互相推诿,普通消费者则很难维护自身的合法权益,也无法及时申诉。”前不久,万众瞩目的食品安全法草案在审议时,有专家这样说。

  多头监管的弊病不止于此。除了交叉监管形成资源浪费外,更大的问题在于形成了“有好处的有人管,没好处的没人管”的局面———空白就是这样产生的。

  “监管不力也是一方面。”莫纪宏说,有时明明知道有问题但因为监管力量不够或对监管对象不熟悉等种种原因,造成了监管部门不作为。另外,监管部门的利益与被监管对象挂钩也导致监管流于形式。

  刘俊海认为,除了监管之外,还有一个重要原因是执法不力。“对于地方政府来讲,企业不仅能够解决就业问题,还能增加税收,于是有传统观点认为,加强监管和执法力度会伤害企业竞争力。这种观念也亟待转变。”

  “追根溯源是制度设计有漏洞。”刘俊海说,比如,工商部门实行的是抽检,因为规定是抽检就不可能去普检;普检是质监部门的任务,但如果质监部门又没有对每个产品都普检到位,漏洞就会出现。

  曾经饱受诟病的还有食品的免检制度。“免检制度本来就不该设计,因为昨天的产品生产都合格并不代表今天的产品都合格。免检就等于用过去的合格掩盖了未来潜在的不合格。产品一旦被免检,企业也获得了特权,仿佛修炼成仙了,为所欲为也没人管了。”刘俊海说。

  9月17日,国家质检总局发布通告,停止实行食品类生产企业国家免检。随后,《产品免于质量监督检查管理办法》被废止。同一天,国务院办公厅发布通知,废止食品质量免检制度。至此,中国的食品免检制度似乎“寿终正寝”了。

  但有纰漏的制度并非“免检”一个。记者了解到,目前,我国涉及食品领域的法律法规主要包括产品质量法、食品卫生法、《流通领域食品安全管理办法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家重大食品安全事故应急预案》等。

  “这些法律法规和一些规章颁布的时间久远,而且大部分是在倡导以人为本的科学发展观之前出台的,对消费者的食品安全重视不够;还有的片面强调主管机关对于食品企业的管理,疏忽了管理目标和管理监管的效能;有的存在重形式轻实质、重监管轻服务的问题。”刘俊海一一罗列。

  “此外,倡导性规范多,法律可操作性、可塑性欠缺;法律法规规章众多,但时有阶位不明现象,另外法律法规规章之间前后矛盾的现象也不少见。”刘俊海说。

  食品安全法草案,可以吗?

  提示

  一部食品安全法并不是万能的,因为法律还是要靠执法机关执法,靠法院去裁判,靠企业家去遵守,靠消费者依法去维权,法律出台之后的故事会比食品安全法本身的修改更加丰富。此外,食品安全涉及的环节太多,食品安全法和其他法律法规如何做好衔接、并用,也是一个艰巨的课题。

  一系列食品安全事件之后,消费者不约而同地将目光集中到尚在审议过程中的食品安全法草案上。这部自去年12月就提请全国人大常委会审议的草案,曾向全社会征求意见,短短一个月时间就收到11300多条意见。

  8月下旬,这部草案在二次审议过程中,讨论仍然十分热烈,其中食品安全多头监管的问题继续首当其冲。然而,草案并没有解决这个问题,其执法主体仍然涉及农业、卫生、工商、质监、药监五个部门。

  对于食品监管,中国有句老话,“一个部门干不了,多个部门干不好”。“实际上一个部门也能干得好,因为责任到位就无法再推诿。而且,一个部门职责清晰,公众监督起来也很容易,我主张"一龙治水"。”刘俊海解释说。

  罗云波告诉记者,食品监管机制在国外有两种情况,一种是单一部门的监管,如加拿大、德国等,不管食品在哪个环节出了问题都是由一个部门负责,这就形成了一个全程控制的不间断的管理链,就有可能协调好监管内部的一些盲点、空白等。

  另外一种就是像我国一样的多部门管理,但多部门管理的部门数量也较少,而且都有一个凌驾于管理部门之上的机构进行强有力的协调,能够对他们进行监督和仲裁。

  刘俊海也认为,“五龙治水”不是不可以,但应该由国务院建立一个食品安全监督管理委员会来负责协调。在他看来,现在缺乏一个国务院层面的食品安全监督机构。

  草案还明确提出,要建立畅通、便利的消费者权益救济渠道,对消费者的赔偿幅度将提高到10倍。虽然这比原来的双倍赔偿重了许多,但许多法律界人士仍然还是认为“震慑力不够”。

  “比如一个企业造假挣了1000万,偶然被工商局发现罚了10万甚至100万,那商家还是合算的。”刘俊海说,法律本身是一个定价制度,如果定价太低,极低的风险成本相对于暴利的诱惑,就会使得不法商人肆无忌惮。

  相对而言,消费者维权成本又太高。刘俊海认为,食品安全法草案中规定的“假一罚十”的数额太低。比如买到1瓶劣质矿泉水,如果要维权的话,就得搭上路费、误工费、律师费等等,这样就会造成消费者“为了追回一只鸡而赔上一头牛”的现象。他建议,应该加大对不法企业的惩罚力度,并对维权者进行其他必要的补偿。

  然而,受访专家认为,就算这部草案能够如愿以偿地修改得比较完美,它也并非就是治理食品安全问题的“万金油”。

  刘俊海给出了这样的“评语”:“食品安全法草案对于提高食品安全度,提高消费者的食品消费信心,消除食品安全隐患,会起到积极的规范、推动和保障作用。但是,一部食品安全法并不是万能的,因为法律还是要靠执法机关去执法,靠法院去裁判,靠企业家去遵守,靠消费者依法去维权,法律出台之后的故事会比食品安全法本身的修改更加丰富。”

  “现在老百姓对食品安全法寄予了很高的期望,认为食品安全法出台后,天下就从此太平,但实际上食品安全涉及的环节太多,如农产品质量安全法等,食品安全法和这些法律法规如何做好衔接、并用,是一个艰巨的课题。”罗云波也这样认为,他说,任何一个国家,都不是仅靠一部法律来解决食品安全问题的,而是多部法律形成相辅相成的机制。

  惩罚性赔偿集团诉讼,可能吗?

  提示

  加重惩罚性赔偿,是切实能使制假售假商家疼痛难忍的一招。另外,还可以启动集团诉讼制度试点。这样一来,有的消费者就不用参加法院诉讼了,拿着判决结果直接去索赔就行了。

  那么,加强监管、完善法律之后就万事大吉了吗?我们就可以放心地坐在餐桌旁大快朵颐了吗?

  “事实早已证明,行政监管和法律制度并不能够完全保证食品的安全。因为监管与制度早就存在,但这几年来食品安全事件还在出现,从毛发勾兑的酱油、农药浸泡的火腿、掺了石蜡的火锅底料到地沟油、陈化粮等,监管部门早已防不胜防。”一位评论人士分析说,“就像汽车与交通事故相伴相生一样,我们可以提醒人们注意安全,也可以对交通肇事的责任人进行严惩,但我们无法做到对所有的司机进行随车监督。”

  他认为,面对食品安全问题,我们不能在既往的思维模式上一条路走到黑,而是应当扩大视野另辟蹊径。这条蹊径来自消费者,说得更广泛一点,应该是来自社会的制约。

  事实上,大洋彼岸的美国的食品安全也曾经历了混乱。美国食品安全的历史,就是消费者和食品商的斗争历史。

  据公开资料显示,美国食品安全的历史拐点可以追溯到102年前。在后来关于美国食品安全历史方面的报道中,往往会提到这样一段故事。

  达哈姆家族的联合畜产品加工厂位于芝加哥的帕克镇,这个现代化高效率的畜产品加工场一天能够宰杀500头牛。作家辛克莱在肉类加工厂里呆了一个星期,他在以《丛林》为名的书中描述的场景至今读起来仍让人作呕:

  “……从欧洲退货回来的火腿,长了白色霉菌,切碎后填入香肠;仓库存放过久已经变味的牛油,重新融化,添加硼砂、甘油去味后,返回顾客餐桌;在香肠车间,为制服成群结队的老鼠,到处摆放着有毒面包做的诱饵,毒死的老鼠和生肉被一起铲进绞肉机……人们早已习惯在生肉上走来走去,甚至直接在上面吐痰,而有的工人是结核病人……”

  此书直接催生了具有历史性的《纯净食品和药品法》的面世。如今,100多年过去了,在经历了许多食品安全事故后,美国形成了现在复杂、详尽的各种食品安全法规。

  不过,最让不法商家害怕的,还是惩罚性赔偿和集团诉讼制度。

  据公开资料显示,1981年,美国一位父亲驾驶福特公司生产的Pinto汽车,途中汽车爆炸,导致车上小孩严重烧伤。经法庭调查,福特汽车公司早已知悉该型汽车有瑕疵,但该公司认为全部召回该款汽车加以修复的成本为1亿美元,而车着火致人死亡每件赔偿20万美元,因而决定不召回。

  法庭认为,福特公司刻意漠不关心他人安全,严重蔑视被害人的价值,遂判决其赔偿受害人惩罚性赔偿金1.25亿美元。

  动辄上亿、几十亿美元的惩罚性罚款,让企业主“害怕”,从而加强了自律。

  刘俊海认为,正在审议的食品安全法草案中的“惩罚性赔偿制度”力度仍然太小,应当加大。他认为,这是切实能使制假售假商家疼痛难忍的一招。

  在美国,消费者的另一个有力武器是———集团诉讼。

  据公开报道,2007年11月,美国默克制药公司表示愿赔偿48.5亿美元,以了结美国大约5万宗与“万络”有关的集团诉讼。2005年,一名服用默克公司生产的镇痛药“万络”半年后突发心脏病猝死,患者遗孀因此将默克公司告上法庭。法庭最终判决默克公司支付原告高达2.534亿美元的赔偿金。

  在刘俊海看来,民事责任最重要,能直接补偿消费者损失,恢复消费者的信心。但他认为,在中国,应该先倡导调解,包括民间调解和行政调解。如果调解不成再转入诉讼方式,这时就可以启动集团诉讼制度试点。这样一来,有的消费者就不用参加法院诉讼了,拿着判决结果直接去索赔就行了。此外,集团诉讼也可以避免不同地方的法院对同一类型案件判决结果不一,而且能够起到“快立案快审理快判决快执行”的效果。

  “总的来说,应该加大消费者对食品安全的监督力度。消费者以及消费者组织对食品安全的社会监督,应当成为食品安全法重点解决的问题。”刘俊海说。

  源头的污染,我们意识到了吗?

  提示

  除了在加工流通消费环节受到污染威胁外,环境污染不可避免地成为对食品安全源头的威胁。官方公布,我国受污染的耕地约有1.5亿亩,约占全国耕地的1/10以上。也就是说,就算你自己去种地,也可能不安全。如果是这样,谁又来保证我们的食品安全。

  “这也不安全那也不安全,你干脆自己去种地好了。”这是王强经常嘲讽段莉的一句话。

  段莉的回答令他无语:“土壤也有可能被污染,自己种菜也不一定安全。”

  这并不是危言耸听。因为,水、土壤和饲料,也有可能被污染。已有公开报道称,“如果你把果树种在公路旁,在果皮里也可能找到废气中的成分和轮胎与公路摩擦产生的微粒。”

  除了在加工流通消费环节受到污染威胁外,环境污染不可避免地成为另一种对于食品安全源头的威胁。

  据报道,一位环保人士曾经在北京的木耳菜里尝出了可疑的味道,和他年轻时在云南老家乡下种地时用过的农药“666”极其相似。

  他还发现,菠菜头也有过这种可疑的气味,甚至苹果的果肉里也有。他曾经找质检部门去检测苹果的成分,结果不但花了大量的时间,对方还开了一个相当昂贵的价格。

  由于污染物进入土壤的途径是多样的,废气中含有的污染物质,特别是颗粒物,沉降到地面进入土壤,废水中携带大量污染物进入土壤,固体废物中的污染物直接进入土壤或其渗出液进入土壤。土壤是各种污染物最终的“宿营地”,世界上90%的污染物最终滞留在土壤内。这使得土壤除了有农药残留、有机污染物外还会有重金属等污染。

  我国的土壤污染现状也同样不容乐观。官方公布,我国受污染的耕地约有1.5亿亩,约占全国耕地的1/10以上。

  由于环境污染引发的食品安全问题日益成为公众关注的焦点,2007年发布的《中国公众环保民生指数》表明,食品安全问题依然是广大公众最不放心的环境事件之一。

  为了预防环境污染带来的食品安全问题,环保部门已做了许多工作。

  截至目前,环境保护部先后出台了《关于加强土壤污染防治工作的意见》、《畜禽养殖业污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》。此外土壤污染防治法、畜禽养殖污染防治条例和农村环境保护条例等法律法规也正在调研起草之中。

  也许段莉还不清楚国家为了消除食品安全隐患所做出的这些努力,但为了不再和丈夫因为“吃什么”的问题引发“战争”,她已打算趁休产假的机会回老家住,以免去“运输”之苦。(记者陈晓英郄建荣)
(责任编辑:霍键)

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