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政府定价难解虚高 处方药价的中国式管制

  如何保证这一政策的公正性和可行性,是考验医改部门智慧的一道难题

  2007年4月10日,国务院纠风办在广州召开的“全国纠风工作会议”中表示,2007年国家将加强药品成本价格调查和监测,改进药品价格核定办法,扩大政府定价药品范围,逐步推行对所有处方药实行政府定价。

  虽然国务院纠风办只是在会议中表示要逐步推行“对所有处方药实行政府定价”,但基于它在国家行政机构中的权威地位和影响,该言论一出台,医疗行业内特别是在药品生产领域和各医院之间立刻“一石激起千层浪”,引起了强烈的关注。

  政府定价难解药价“虚高”

  在所有的关注中,反应最强烈的莫过于一些药品生产企业,许多饱受国家发改委一次次通过行政手段降低药品价格之苦的药品生产企业,首先发出了质疑和反对的声音。这些企业普遍认为,所有处方药实行政府定价,其实就是发改委23次药品降价的变相延续,是政府部门在医疗体制改革中回避主要矛盾、舍本逐末、不负责任的表现。在这方面,中国医药企业管理协会企业家协会常务副会长于明德的话具有一定的代表性。

  于明德认为,所有处方药实行政府定价意义不大,此乃政府无奈之举,对解决药价虚高问题没有实质性的帮助。此前,政府已经实行了23次药品降价,却很难看出有什么效果。导致药品价格虚高的根源是“以药养医”的机制,此机制不改,只在一些细枝末节上下功夫,不仅解决不了问题,反而会给制药企业增加很多负担。

  于明德的观点得到了辅仁药业新特药事业部总经理刘建伟的认同,刘建伟认为,所有处方药实施政府定价,其目的无非是想通过政府监管来降低药价,这是一种杀鸡取卵的做法,治标不治本,不能从根本上解决药价虚高、老百姓看病难看病贵的问题。除非政府对药品进行专营,像烟草、盐业那样实行专卖制度,药品价格虚高的问题才有可能解决。

  在采访中,许多药品生产企业一直不理解,解决老百姓看病难、看病贵问题的措施很多,可政府部门总拿“药价”开刀,把国内众多药品生产企业“逼”到生存的边缘。由此,我们也不难理解,早在今年初,包括石药、鲁抗等国内医药企业巨头在内的100多家制药企业,专门向国务院递交《关于改革“以药养医”机制的建议》,痛陈了我国医疗体制中“以药养医”的种种弊端,希望我国的医疗改革更多地是从根源上治起。

  制药企业生存压力更大

  刘建伟坦言,我国制药业目前的平均利润只有5%左右,如果再一味降低药品价格,企业就更无赢利空间了。我国药品流通企业行业平均利润也只有3%左右,一些量大、价低的普药,利润更低。如果所有处方药都由政府来定价,定价的公正性和透明度也不能保证,势必会影响流通行业的平均利润。

  刘建伟的观点从2006年我国医药行业经济发展指标得到佐证,据国家发改委公布的统计数据称,2006年,我国医药行业企业累计亏损1368家,行业亏损面为22.62%。这些企业累计亏损44.63亿元,同比增长27.37%。国家发改委在公布这些数据时也坦言,医药行业的盈利能力大幅度下降与药品价格走低有关。

  也许是同为制药企业的缘故,三普药业副总经理许国强对“所有处方药实行政府定价”的看法与刘建伟相似。许国强认为,目前我国药品生产企业间的竞争已非常激烈,有些市场上零售百十元的药品,企业真正拿到的只有几元,几乎无利可图。

  许国强介绍说,不可否认,国内有些药价的确有些“虚高”,但其中的暴利全流入到“旁门左道”中去了,应该治理这些“旁门左道”,将药价“虚高”的水分挤出去。

  在许国强看来,政府不但不能一味通过对处方药限定价格来达到降低药价的目的,相反,还应该出台政策保护两类药品的价格:一类是量大安全、疗效确切、质量稳定、价格低廉的普药;另一类是创新药、专利药。一个产业要有其基本的利润,创新也应该有较丰厚的回报。否则,这个产业必将萎缩和没落。如果中国的医药产业不能很好地发展,那将不是民之福,而是民之祸。

  许国强认为,现在药品生产企业的生存压力已经很大,不然,也不会出现4月3日百家药品生产企业二次上书国务院的情况了。

  不仅制药企业感觉到生存的压力,就连药品研发机构的日子也不好过。国立创投公司是专业为药厂做药品研发的,所研发的新药大多是处方药。政府多次降价后,很多药企已经没有财力再投入研发,即使有投入也变得更为谨慎,更多的企业则处于观望状态。如果政府再对所有处方药实行定价,对他们这样的药品研发机构而言,无疑也是雪上加霜。

  对医院和药企都有利 相比制药行业从业人员相对激进的观点,医院管理人员对“所有处方药实行政府定价”的态度似乎要温和与中立一些,他们似乎更欢迎这项新政的实施。

  “很多人都认为医生喜欢从药品中牟利,其实部分医生也是无奈。如果统一处方药定价,我们很欢迎,这有利于净化医疗行业的歪风邪气。”北京朝阳医院一位张姓医生在采访中对记者说道。张医生认为,统一所有处方药定价可让医生安心地工作,更好地为病人服务,有利于提高医疗人员在老百姓中心目中“白衣天使”的形象。

  江西省人民医院药剂科主任胡建新在采访中表示,所有处方药品实行政府定价,药品定价的科学性就会更强,可减少药品价格“虚高”的部分,对缓解老百姓看病难、看病贵是有好处的。如处方药中的氧氟沙星,该药在国内大约有40多家企业在生产,如果政府综合平衡后,给该药定出一个相对合理的价格,这样医疗机构的管理工作如药品招标采购、医院管理年检查、纠风检查、以及相关部门审计等实施起来就更加方便。

  青海红十字医院院长张建青对“所有处方药实施政府定价”也能坦然地接受,他介绍说,青海红十字医院实行药房托管已经四年了,目前看来,这项改革还是很成功的。现在,青海红十字医院药品收入占医院总收入的35%左右,其中只有15%归医院,因此,即使对所有处方药实施政府定价,尽管这些药品的零、批发差价会有变化,其利润贡献率仍然很小,对医院的影响也不大。

  上海长海医院药学部副主任药师杨樟卫介绍说,“所有处方药实行政府定价”的措施目前还不明朗,即使实施,以目前的情况来看,对长海医院的影响也不是很大。现在医院药品都实行招投标采购,这使得医院在药品利润方面已经非常透明,也很固定。如果药品进入医院的加成还是原来国家规定的15%,不管药品怎么定价,对医院发展的影响都不会太大。如果加成比例降低了,政府的财政补贴又跟不上来,许多靠药品收入为主要来源的医院就可能出现难以为继的情况。

  不管是增加了药品生产企业的生存压力,还是对医院发展影响不大,在一直从事药品流通研究的人民大学商学院医药物流研究中心副主任李宪法看来,实施“所有处方药政府定价”对药品生产企业和医院都有利,对解决老百姓看病难、看病贵也有好处,是一个“一石多鸟”的计划。

  李宪法介绍说,2002年,人民大学医药物流研究中心曾和国家发改委价格司进行沟通和探讨,拟扩大我国药品定价范围,将所有处方药都纳入国家价格管理范围。李宪法认为,纳入医保目录政府定价的药品,其数量仅占我国全部上市药品数量的10%,剩下90%的药品都属于市场定价。制药企业为追求利润最大化,其所定的药品价格必然会有“虚高”的成分。而且,如果再继续执行目前的定价制度,占全国绝大多数的国有公立医院客观上不可避免地会存在两种定价体系。随着我国医疗体制改革的深入,这两种定价体系必定会给医院的管理造成许多无法预料的麻烦。

  在李宪法看来,所有处方药实行政府定价,其实对保护我国国内制药企业是有利的。李宪法介绍说,我国药品价格管理政策过去几年一直处在不断的调整之中,国家还没有一个完善、统一、协调的药品价格管理政策。即使对现有药品价格进行调整,也会遇到很多技术问题。在对一种药品进行限价前,政府部门要对该种药品的原材料、生产成本、同类药品情况等进行详细的市场调研。然而,市场调研只能局限于一些仿制药,原研药、专利药的原材料、配方、生产工艺等厂家都是保密的,无法获取相关数据,因此,也无法对其进行限价。如果不扩大限价药品范围,将来要进行价格限制的药品都将是一些仿制药,而我国药品生产企业由于创新能力低,大部分恰恰都是在生产仿制药。因此,从长远发展角度来说,对所有处方药价格实行政府定价,在某种程度上是在保护我国本土的药品生产企业。

  长期的系统工程

  同济医学院卫生管理学院张新平教授则认为,实行所有处方药都由政府定价的政策,这就意味着政府将国家医保目录之外的所有处方药品全部纳入了国家定价范畴,充分体现了党中央对民生问题的关注。世界上绝大多数国家都直接或间接地对药品价格实行严格管制,其最终目的也都是要遏制药品价格的上涨,解决老百姓看病难、看病贵的问题。因此,我国目前对所有处方药实行政府定价是必然的。

  “不过,如果这一政策不是伴随着我国医疗体制改革整体推进,而是单独进行的话,不但医药生产、流通企业的利益无法保证,我国许多依靠药品利润来维持自身正常运作的医院也将面临亏损的窘境。因此,如何保证这一政策的公正性和可行性,是考验医改部门智慧的一道难题。”张新平在采访中不无忧虑地说,“2004年上半年,我国政府运用宏观调控手段对抗生素大幅降价,使得国内许多大型药品生产企业蒙受巨大损失,这一做法就是没有充分考虑市场价值规律的具体表现,这样的事情最好别再发生!”

  北京友谊医院药剂科主任沈素也持有同样的观点,沈素认为,处方药实行政府定价有一定优势,可以调控药品价格,对一些虚高药价起到抑制作用,但保证药品定价的客观性和公正性难度很大,如果从剂型和规格上对所有处方药完全一刀切,势必会影响制药工业发展。目前政府部门在解决药品价格虚高问题上,一概采取降价,忽略其他价格因素,造成中国医药行业特有的“降价死”现象,一些常用普药很难买或根本没人生产,还有一些中毒抢救药、抗疟药、抗寄生虫药等,由于市场销量少、利润低,厂家和商家都不愿意生产和经销,造成临床治疗困难。

  从药品生产企业的角度,刘建伟对直接关系企业经济效益的药品价格政策制定更为敏感,刘建伟介绍说,从我国现在医药市场的行情来看,药品价格已经不仅仅是一个经济问题,而且是一个政治问题了。一旦制药企业、流通企业的利润率受到威胁,肯定会造成医院药品类群的缺失,从而影响人民群众的治疗用药。另外,如果药品价格的监管、执法、审批等都集中于某些部门一身的话,谁也不敢保证,围绕药品的政府定价背后,会不会出现“权力寻租”,导致政府定价过高现象的发生。因此,在推行对所有处方药实行政府定价之前,必须先革除政府在药价管理体制上的弊端,必须最大程度地保证当前药品价格管制的合理性与完善性,否则的话,即使是政府定价,也很有可能成为药价虚高的肇始者,继续造成药品价格“屡降反升”的尴尬局面。

  东瑞制药控股有限公司市场总监乐彤也表达了自己的看法,乐彤认为,政府对所有处方药实行定价的出发点是对的,然而定价必须要考虑兼顾社会和企业的公平性。医疗产品的定价也应该区别对待,某些适用高消费人群的高档药品定价可适当高些,而对于适用农村市场的某些经济实惠的药物,如果定的太高,老百姓还是消费不起的。

  江苏省卫生厅卫生改革与发展咨询专家委员会副主任委员唐维新在采访中表示,虽然药品是特殊商品,特殊商品应该实行特殊管理,所有处方药实施政府定价有利于药品的生产质量、销售价格和使用。但是,如果调整药品价格后,财政补贴不增加,很多医院会很难保证收支平衡,继而影响到医院的生存。在这种情况下,政府可以只规定药品的零售价格,而对医院药品的进价和差价放开,这样医院自然就会选择同质量而价格又低廉的产品,这样也促进了药品集中招标采购的积极性。

  当然,对国家发改委、国务院纠风办、卫生部等部门来说,要想真正实施这项政策并没有那么简单,这将是一项长期的系统工程。面对近万种的产品群,应如何完成监管、指导和制定价格工作?应制定一个什么样的定价标准,以保证定价工作的客观性和公正性?如何才能建立起一套健全的定价制度,尽量减少人为因素在定价过程中的影响?这些都是在实施该新政前必须面对和解决的问题。

(责任编辑:王乐羊)
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