|  | | 政府在环保产业发展中的作用 | |
潘理权1，赵良庆2
(1.安徽行政学院，安徽合肥230051；2.安徽经济管理学院，安徽合肥230051)
摘要：本文立足于我国市场经济体制不完善的现实，指出发展我国环保产业，政府应发挥主导作用，并提出了促进我国环保产业发展的政府对策。
关键词：环保产业：主导作用；对策
一、环保产业的特征
环保产业又称为环境产业。与其它产业不同，环保产业有四方面的特征：(1)环保产业是一个存在正外部性的产业。表现为环保产业的发展给产业外的行为主体带来了有利的影响，即环保产业在创造经济价值的同时，也带来了广泛的社会效益——保护了人类赖以生存的生态环境、为人类的可持续发展奠定了坚实的基础。(2)环保产业是关联性很强的产业。它通过与其它产业的投入产出关系，可以利用自己的发展带动相关产业的发展，如机电、钢铁、有色金属、化工产品、仪表仪器等行业的发展。(3)环保产业是一个具有公益性的产业，尤其在提供环境基础设施和公共环境服务的非竞争性和非排他性的领域，环保产业的公共产品特征更加突出。(4)环保产业是政府行为与市场行为交互作用的产业。作为产业，必然要以市场为基础，但环保产业的外部性和公益性又决定了环保产业的发展必须有政府的调控与干预。
环保产业属于新兴产业，它有着广阔的市场前景。随着我国加入WTO，潜力巨大的国际环保市场需求也给我国的环保产业提供了良好的发展机遇。如何发挥政府的职能作用，利用我国的后发优势，尽快将环保产业培育为国民经济新的增长点是一个值得研究的现实课题。
二、市场经济条件下政府在环保产业发展中的一般作用
现代意义上的市场经济是一种既要市场调节又要政府宏观调控的混合经济。市场经济条件下环保产业的发展之所以需要政府的支持，一是因为环保产业具有很强的外部性和公益性，环保产品和技术设备生产成本高，在市场上不具价格优势，完全通过市场机制调节作用难以调动经济主体投资经营环保产业的积极性；二是环保产业属资金、技术密集型产业，产业的竞争力主要来自环保技术的创新，这就决定了环保产业的发展需要投入大量的资金用于环保技术的研究开发，而一般的企业很难有这种实力；三是环保产业是一个新兴的朝阳产业，各国对国际环保市场上的争夺日趋激烈，没有政府的参与和协调，极易引起国际间的贸易摩擦，不利于市场的稳固与拓展。
正因为如此，几乎所有国家的政府都积极直接或间接地参与到本国的环保产业的发展中来，通过舆论上的引导、资金上的保障、内外政策的协调，为大力发展本国的环保产业创造良好的外部条件。既然环保产业的发展离不开政府的支持，那么，市场经济条件下政府在促进环保产业的发展中又发挥着怎样的作用呢?
第一，守夜人的作用。政府充当守夜人就是通过制定市场规则，防止和打击经济领域的违法犯罪行为以维护正常的市场竞争秩序。政府支持环保产业的发展，最基础的职能作用就是要健全环保产业市场体系，培育和营造环保产业发展的良好环境。具体来说，一是要建立全国统一、公平竞争、规范有序的环保市场；二是要完善法律法规、公正执法，严厉打击不正当的竞争行为，切实保护环保市场主体的合法产权；三是要对环保产业的发展提供诸如人员培训、法律咨询、信息沟通、国际市场开拓等多方面的服务，给环保产业的发展创造良好的外部条件。
第二，调控人的作用。在市场经济条件下，政府当好调控人，就是要充分利用政府的规划、信息，以及政策等优势，引导和促进环保产业的健康快速发展，克服单纯靠市场调节而出现的滞后效应。作为环保产业发展的调控人，政府要维护环保产业总量的基本平衡，要优化和提升环保产业结构层次。在宏观层次上，通过制定产业发展规划和发展战略，对环保产业实施总量调节；在中观层次上，利用政府的信息优势，制定一些财政税收、金融投资以及产业政策，引导和激励微观主体投资环保产业，促进产业结构调整和技术升级。
第三，公益人的作用。作为公益人，政府首先要提供公共性或准公共性物品，要鼓励和保护有益的外部效应，预防和制止有害的外部性。对于具有公益性和外部性特征的环保项目和环保设施，政府要采取直接和间接手段加大扶持力度，既可以通过招标和政府采购的形式予以投资建设，也可通过制定相关制度，鼓励和引导民间资本和社会资本进入该领域。其次，政府要加强环境监测、加大排污整治力度，使企业的排污费用大于治污成本，通过经济和法律手段遏止环境污染的扩大，促进环保产业的发展。最后，对于有利于提升环保产业国际竞争力、能够产生溢出效应的环保技术创新，政府应采取多种政策措施予以支持和鼓励。
三、我国政府在现阶段的环保产业发展中应发挥主导作用
目前我国环保产业处于规模小、技术低、产业发展领域和地区分布不平衡、经济效益低下、社会化服务体系不健全的状态。由于我国的市场经济体制还不健全，环保产业尚处于发展的初期阶段，因此，政府应在环保产业的发展过程中发挥主导作用。
第一，从环保产业所处的市场环境来看。在市场机制不完善的条件下，政府既是环保市场秩序的规范者和维护者，又是环保产业发展的引导者和推动者，发挥政府在宏观调控、市场建设等方面的主导作用有很强的现实性和必要性。因为环保产业的市场化进程有赖于政府的强力推进，市场制度和市场机制也需要靠政府来完善，促进环保产业发展的政策法律环境、产业管理体制、技术创新机制等更需要政府去建立和完善。
第二，从环保产业的发展阶段来看。我国现阶段尚处于产业发展的初期，不仅规模小、产值低，而且产业内部结构严重失衡，与发达国家相比存在的差距很大。实行政府主导环保产业的发展模式，不仅有利于发挥我国的后发优势，避免重复发达国家已走过的先污染后治理的老路，实现环保产业的蛙跳式发展，而且也有利于实行末端控制、清洁生产、绿色产品、环境服务四大类型环保产业的全面发展，尽快缩短同发达国家的差距，增强中国环保产业的国际竞争力。
第三，从环保产业发展的驱动机制来看。发达国家环保产业的发展受四种机制的驱动，一是政府为捍卫公共环境利益而制定的环境法律以及有关政策；二是政府对公共环境事业的投入；三是环境企业的成本—效益驱动；四是社会大众对更高生活质量追求而形成的消费驱动。在这四种驱动机制中，前两种属于政府驱动，后两种属于市场驱动，可见政府是环保产业发展不可或缺的动力。加之，我国环保产业的市场化、企业化、专业化发展的模式尚处于探索之中，在市场驱动力量有限的情况下，政府在促进环保产业的发展中发挥主导作用是对市场驱动不足的一种弥补。
第四，从环保产业的性质和发展趋势来看。环保产业以其鲜明的时代性和分布的广泛性代表了21世纪产业演进的趋势和方向，尽管目前环保产业还不是我国的主导产业，但政府应将环保产业作为未来的主导产业即战略性产业加以培育。所谓战略性产业就是能够带动国民经济长期发展、代表产业结构演变趋势和发展方向的产业。根据“筱原的基准”，确定战略性产业有两个基本的准则，一是收入需求弹性要高，二是生产率上升率(主要是指技术进步率)要快。显然，随着人们收入水平的提高，对环保产品和服务需求增加，必然有越来越多的收入用于追求对环境的享受；同时，近十年来我国环保产业以年均15％以上的速度发展、国家和企业不断加大环保技术投入和创新的事实，表明环保产业的生产率上升较快。由此可见，环保产业符合作为战略性产业的标准。
四、加快我国环保产业发展的政府对策
第一，制订环保产业的中长期发展规划。将环保产业纳入国民经济的整体发展战略，根据产业前景和国情，对环保产业进行合理布局，逐步形成环保产业的生产和服务体系；通过政府实施有效的宏观调控，促进环保产业整体推进和结构升级，避免因产业的自发盲目发展而导致低水平重复建设，造成环保资源的巨大浪费。
第二，建立对环保产业实行政策倾斜的激励机制。我国环保产业能否快速发展，关键在于政府能否尽快地建立起有利于环保产业发展的政策体系和激励机制。政府应充分利用财政政策、税收政策、投资政策、信贷政策以及外贸政策等手段激励市场主体投资发展环保产业；要通过有效界定和保护知识产权，鼓励环保技术的研发与创新；并以倾斜政策引导环保公益事业走市场化的投资、建设、营运和管理的发展道路。
第三，规范和维护环保市场的竞争秩序。政府要严厉打击地方和部门保护，强化市场监管和环保执法力度，防止环保产业市场的垄断和恶性竞争，消除地方保护，建立全国统一开放、公平竞争、规范有序的环保产业市场体系；积极推动和引导环保企业实施跨地区、跨行业、跨所有制形式的联合与兼并，增强其国际竞争实力。
第四，增加环保资金投入，重视环保技术的研究与开发。通过建立环保产业的风险投资机制，开辟多元化融资渠道，确保环保产业发展和环保技术研究与开发所需要的大量资金。
第五，大力培育和发展环保产业中介组织。充分利用政府信息中心的优势，为环保企业的发展提供人员培训和信息、政策、法律等咨询服务。
第六，发挥政府“环境外交”的职能，为环保产业的发展营造良好的国际环境。政府要以外交促外贸，帮助企业开拓国际环保市场；同时要积极参与国际环境事务，在世界贸易组织(WTO)新一轮谈判中，成为环境与贸易规则的主动制订人，而非被动的接受者。
第七，充分利用国际环保资源，提升我国环保产业的国际竞争优势。一要利用世界贸易组织的有关条款对我国环保产业中具有发展潜力的领域实施战略性保护；二是要充分利用国际金融机构贷款和外商直接投资，引进国外先进的环保技术、设备和管理经验，缩短我国环保产业与发达国家之间的差距。
最后，政府发挥职能作用促进环保产业的发展，既不能代替市场的作用，也不能影响到市场自身的发育和发展。随着我国环保产业市场的逐步成熟和完善，政府要勇于从市场做得更好的领域中退出。尽管政府在环保产业的发展中具有市场不可替代的作用，但我国环保产业的发展“坚持以市场为导向、以科技为先导、以效益为中心、以企业为主体的原则”，体现了我国环保产业走市场化发展道路的基本方向。总之，在环保产业的发展问题上，应正确处理好政府与市场的关系——市场能做得更好时政府就不要去做。
参考文献：(略)
《中国环保产业》杂志2002年7期
| 2002-08-22 11:47:39 |
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