2003年，党中央、国务院做出建立新型农村合作医疗（以下简称"合作医疗"）制度的重大决策。这项由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，旨在通过农民的互助共济和政府的资助来降低农民的大额医疗费用经济风险。
从去年下半年开始，全国有304个县被确定开展合作医疗试点工作，湖南省的长沙县、桂阳县、涟源市、花垣县、华容县名列其中。日前，记者在湖南省5个试点县之一的桂阳县深入采访时发现，这项惠民政策竟遭遇到了意想不到的尴尬。截至今年8月下旬，桂阳县参加合作医疗人数为22.3万人，覆盖率仅为33.3％。经过一年试点，参合率只比2003年提高了9个百分点。相比之下，桂阳成为湖南省5个合作医疗试点县中参合率最低的县。
一件利民的大好事，为何在桂阳县会受到近七成农民的"冷落"呢？
宣传"收效甚微"，农民对新政策缺乏了解
桂阳县是湖南省郴州市面积最大、人口最多的农业县，全县39个乡镇，农业人口69万，农户17.83万户。
"合作医疗工作要面对千家万户，线长面广，这个思想工作非常难做。"面对记者，年轻的桂阳县卫生局副局长李建军发出一声长叹。的确，为调动更多的农民参加合作医疗，桂阳县委、县政府有关部门及其各乡镇可谓是全体动员。按照县里要求，每个乡镇要签订责任状，镇村干部要深入农户家中做工作，合作医疗资金筹集工作被列入对乡镇干部的政绩考核和乡镇综合目标管理。
而有关的宣传工作也被认为是"花了大力气"做的。县里印制了17万册《宣传手册》发放到农户家中；在各交通要道乡镇圩场醒目处张贴宣传标语牌；在电视节目中开辟合作医疗专栏，解疑释惑，并请受益群众现身说法；同时，将参加合作医疗受益群众的补助情况定期在各医疗单位外公示，等等。
可这一切，收效甚微。至今只有33.3％的参合率距离今年桂阳县确定的超过50％的目标还有不小的差距。
据一些乡镇干部反映，除了一些经济较活跃的村民对合作医疗较容易接受以外，大部分乡镇光靠干部上门做工作、发放宣传手册很难取得什么实质突破。"手册发下去也不知道他们认真看了没"。仁义镇党委副书记曹友福告诉记者，他本人到农户家上门做思想工作最多的去了六次，而这还不包括侧面找一些和这家关系好的已经加入合作医疗的人去上门做工作。即便如此，"有时候也还是难以做通"。
干部尽心做工作，效果尚且如此。在少数村镇，一些乡村干部自身对合作医疗认识不到位，宣传责任感不强，参合情况就更可想而知了。
记者在桂阳县人民医院门口碰上被人用担架抬着的燕塘乡花果村村民王秀明。几天前，正在施工的他不慎从高处坠下，腰部受伤。但因无力负担手术费，亲戚们决定把他转移到一家有"熟人关系"、收费能少点的医院。当记者与他说起参加合作医疗可以住院补助的好处时，王秀明流露出几分遗憾。他告诉记者，当初对合作医疗只是听说，但具体怎么回事却不甚明白。旁边几位村民也证实说，他们没听到乡镇干部给他们做什么宣传，所以他们都没参加。
《桂阳县2004年合作医疗筹资进度表》上显示，全县39个乡镇中就有25个乡镇参合率低于平均水平，其中参合率最低的不到20％，燕塘乡排名倒数第二。在燕塘乡花果村，记者随便和村头水井旁忙碌的两位妇女聊起合作医疗的话题，得到的回答却是"不晓得这个事"。而另外走访的几户人家虽然有一些是"参加"或"晓得"合作医疗的，但问及在哪儿报销以及什么情况可以报销医药费之类的问题时，他们就显得有些茫然了。
县里一些干部认为，由于以前存在的农民负担等历史原因，造成部分农民对乡镇干部上门做工作存在逆反心理；加上一些乡镇干部本身素质不高，一个好的政策未能好好宣传，结果自然适得其反。
