|  | | 八个部委 百万专业人员管不好一头猪 | 《财经》 |
八个部委 百万专业人员管不好一头“猪”
据统计，分布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全专业人员已经超过百万人。
“监管的侧重点不一样”——这是在采访中不同部门的官员都向记者特别强调的一件事。我国食品安全的管理职能散布在卫生部、农业部、国家质检总局、工商总局等若干个部委，齐抓共管之下，市面上却流传着“八个部管不好一头猪”的说法。
在管理上，食品安全问题远远超越了卫生的范畴，有时一个环节多个部门插手，有时多个环节一个部门监督，整个体制错综复杂。以猪肉生产过程中的兽药监管为例。第一个环节是生产兽药的企业由药品监督管理局、工商局负责；第二个环节是使用兽药的养殖业由农业部管理；第三、四个环节是作为兽药载体的饲料生产企业和饲料添加剂由农业部负责；第五、六个环节生猪收购和屠宰企业除个体和私营业者外，均由商业部门负责；第七、八个环节销售及卫生监督是由商业部门、质检部门和卫生部门负责。
一般而言，食品的监管包括制定产品标准、建立市场准入制度、建立监测系统和检测手段、根据检测结果对企业进行行政管理等几方面内容。企业或个人的生产行为不但要遵循一定的规范，生产的产品还必须达到必要的标准。
各国都有共识，即政府的监管应当针对包括食品及与食品密切相关的食品添加剂、农药、兽药等产品从生产到消费的全过程展开。
我国有关食品的标准制定有若干套体系。卫生部门制定卫生标准。质检部门负责制定产品质量标准和所有标准的审批。各行业主管部门也有权制定本行业的标准。生产者是否执行标准，行业主管部门、质量部门、卫生部门往往都要监督。
市场准入亦有多种形式。卫生部门对生产经营企业实行食品卫生许可证制度。一些特殊产品还需遵循行业管理办法。如农药、兽药等须领取主管部门发放的登记证和生产许可证。此外还须通过环保部门的批准。之后才能向工商部门领取营业执照。这意味着进入流通领域后，需要同时接受工商部门、行业主管部门、卫生部门、质检部门、环保部门的监管。
简而言之，一般情况下，一个食品生产经营企业在取得卫生许可证、营业执照后，就可以开始经营。对于产品的质量，企业可以选择执行国家标准、行业标准、地方标准或者企业标准来进行生产。而有关部门则按照各自的标准对企业的生产过程或市场上流通的产品进行检验和监督执法。
2002年下半年开始，质检总局又推出一项市场准入制度，要求制定种类食品的生产经营企业必须具备质检总局提出的生产条件，并实行出厂的强制性检验。企业自身有检验能力的就自行检验，没有能力的必须委托有法定检验权利的机构进行检验。检验合格后贴上带有质量安全英文缩写的“QS”标志方能上市。
农业部也有大量措施，如实行无公害农产品、绿色食品、有机食品认证。并根据农产品不同的特点，逐步推行产品分级包装上市和产地标识制度。就连经贸委也曾提出一项实行酒类专销的计划，不过最终未能实行。
据统计，分布在卫生、农业、质检和环保等部门的食品安全专业人员已经超过百万人。这支百万大军足以形成一张巨大的监管网。
卫生部有国家、省、市、县四级监督管理和技术保障体系，全国拥有一支10万人的卫生行政执法队伍和20万人的卫生技术支撑队伍，目前已在全国部分地区设置食品污染物监测网络。农业部也建立了13个国家级质检中心和179个省级质检中心，开始建立一套监测制度，并推广速测技术。国家质量监督检验检疫总局在全国设置的食品质量检测机构更是超过3000个。根据有关法律规定，城乡集市贸易的食品卫生管理工作由工商部门负责，相应的监督检验工作由卫生部门负责。然而目前工商部门也考虑建立自己的检测队伍。
几个部门各自执法。卫生部门查许可证、卫生标准、生产环境，行业主管部门管行业规范，工商部门管违规经营，质检部门查质量标准。一个部门前脚刚走，另一个部门后脚就来了。在实施食品卫生质量抽检方面，四家检测机构都有权依据法律的规定，各自实施或者委托食品检测机构进行食品卫生质量的抽检；在信息公布方面，四个行政部门都能各自公布食品卫生质量抽检的结果；在对违法行为的行政处罚方面，对同一违法行为，四家执法大队都能分别根据食品卫生法、产品质量法、消费者权益保护法给予行政处罚。
执法大队常常身着制服、开着执法车集体行动，捣毁非法窝点，查办不法人员，吊销其证照，没收非法所得。这已经是逢年过节必有的一道风景。
然而，不少人指出，监管如此密集，已经付出巨大成本，然而成效并不明显。国家行政学院教授、行政法专家杜钢建十分尖锐地指出，行政监管领域当中，发放许可证、执照这些审批行为，都有一定的经济价值。审批权的背后是部门利益，“有了审批权之后就是乱收费。”杜钢建说。
一位卫生部官员亦对多头管理的现状十分不满。他说：“在监管问题上，锦上添花的多，雪中送炭的少。管理和检查的都是好企业，没有人愿意监管不合规范的企业，也没有人愿意解决难题。”他还认为，监管的力度不够，低成本行为就会有很多人冒险。“现在不是真的打假，是赶假。”
在采访中，不少学者强调，一些部门名为加强监管，实则进行“有偿服务”。有知情人透露：“企业没有抽检能力，委托检验是要收钱的。检验一头猪五块钱，批一个认证万把块，全国各地多少个产品，算下来该有多少个亿？所以大家都把工作重点放在最终产品监督上，都来搞抽检，搞认证。”
食品进入市场之前，有谁在监管其安全问题？
5月初是农忙时节，河北省保定地区农民陈青山正在给地里快要上市的韭菜打农药。据说这是新买来的1605，“喷多少看情况，虫子多就多喷几回。”他告诉记者，化肥、农药不用出村就能买到，用量多少全凭经验掌握。
记者发现，陈青山的菜田附近即流淌着深褐色的河水。陈青山说，两公里以外就是从城里搬迁过来的造纸厂，废水排进村。村民知道有污染，但是没人管得了城里的企业。到了收获的季节，陈青山把蔬菜运到集贸市场，粮食或卖给粮站，或卖给私人粮贩，价钱合适就成交，“好歹没人管”。
陈青山们的生存状态反映了食品安全问题源头上的监管现状。农业部曾经对数千户农民使用农药的状况进行调查，其中80％的农民对于休药期的概念一无所知。
新探健康发展研究中心研究员陈春明认为，作为食品原料的农产品生产领域，责任主体是千家万户的分散的农户，监管起来十分困难。同时，农产品的执法主体很不完整，有关部门的责任分工不明确，相互之间不衔接。
北京市工商局市场监督管理市场处对于鲜肉市场曾做过调研。报告指出：生产领域问题严重，给市场管理带来很大困难。有鲜肉生产者在生产中采取各种掺杂使假的手段，而对非法屠宰加工行为监管远非完美，最终使生产领域的众多问题集中在市场内。
报告还指出，鲜肉市场目前是一个主体经营，多个主体监管。工商部门作为市场的主管部门对上市鲜肉进行复检，对掺杂使假行为予以处罚。质量技术监督部门负责肉品的质量检查和认证，农业畜牧部门负责肉品的检疫工作，卫生部门负责肉品的卫生检查。执法中各部门职责交叉，都可以执法，界限和责任又不很明确，很容易出现执法真空或相互推诿的情况。
北京亚运村某五星级酒店餐饮部经理林某表示，种植、养殖户很少有人管，甚至储运的过程也很少引起关注。但是产品一旦进入市场，管理者就纷纷出现了。林某告诉记者，质检部门一般先去库房看看，看有没有过期的，再查查分量。对于自制月饼之类的点心，也检查投料标准。林某还透露：“卫生部门冷菜检得比较多，主要查细菌指标，送样前我们一般都要在微波炉里加加工。”
在食品进入市场后监管部门增多，往往并不意味着更有效的监管。海淀分局大钟寺工商所曾查扣了涉嫌注水的2500公斤牛肉，由于质量技术监督部门当时没有注水牛肉的检测标准，不能认定为注水肉，结果只能由海淀区兽医卫生监督所出具了一份“凭感官检查，初步认定为注水肉”的证明。
实际上，大量监管工作由基层部门承担，而据卫生部有关资料，基层的食品卫生监督条件基本不能适应工作的开展。有的地区监督人员素质较低，有的地区不仅缺乏执法所需的交通、通讯、取证和检测设备，就连销毁不合格食品的费用都难以支付。就连昆明这样的大城市，食品经营单位有4万多户，从业人员12万人，市卫生监督大队和四区卫生监督中队人均监督300户以上，多数县（区）不能开展食品理化检验，不能为卫生监督提供科学依据，难以全面摸清食品污染物的本底资料。
在食品安全监管体系当中，检测工作至关重要。记者了解到，大钟寺市场是北京市最早建立农残检测室的批发市场。农业部启动这个项目投入了30万元，而为了维持这个检测室市场每年就要投入20万元。就这样，每天也只能检测20多种样品。
检测样品需要投入时间和大量试剂。进口的化学显色剂像DTNB每克480多元，BTCI每克360多元，全部由市场出钱。检测样品越多，市场投入越大。检验一个样品花三个小时，不等出结果，菜贩的蔬菜早就卖光了。即便抽检到不合格蔬菜，市场也无权处罚，顶多将信息报给产地。而全国又有几个市场能达到北京的标准呢？
饲料和兽药的检验也同样繁琐。位于北京市安外北苑路的饲料质量监督站、兽药监察所是北京农业局下属检测部门，分别负责北京市饲料和兽药的监督和检验工作。一位工作人员告诉记者，检测部门主要对生产单位实行送检和定期抽检，两个单位总共二三十个技术人员，不可能每一批产品都检验。检验的内容也主要限于一些常规性的卫生指标。对于瘦肉精等违禁药品，不法商贩往往都是和养殖户单线联系，日常的检验根本查不到。而对于二恶英这样国外高度重视的污染物，他们更无法检测。
农村的情况更不容乐观。民建武汉委员会一份有关报告指出，由于待遇低，农村技术人才流失严重，甚至不少兽医改行开了宠物医院。全国每年生猪出栏数高达6亿头。新探健康发展中心主任吴宜群分析，按照欧盟的抽检率万分之五的检验标准，至少应该检验30万头。我国根本不具备这样的能力。
吴宜群也透露这样的事实，虽然我国检验机构有一万多家，但是资源的配置极不平衡。她举例，中国酱油被检出含有氯丙醇后，引起了很大的恐慌，原因就是全国没有几个机构具备检测能力。相反，对二恶英的检验，实际上其中七项试验我国具备检验能力，但是大规模的检测还是未能开展。
她还指出，有些实验室配有数百万元的设备，每年仅承担寥寥几项检测任务，而有的单位已经通过国际认证和人员考核，却不具备相应的条件。“需要进行资源整合”，吴宜群说。
食品药品监管局出台：会不会变成五个部门打架?
国务院成立食品药品监管局的决定就是在这样反复地协调当中酝酿出台的，然而整个决策过程十分迅速，并没有过多征求有关部门的意见，事先几乎没有任何舆论铺垫
国家食品药品监管局的组建，表明了决策层从全局性角度重新考虑食品安全问题的决心，但是建立新体制的第一步却走得极难。
2002年，当时的国务院副秘书长马凯牵头组织了一个关于食品安全管理体制的调研，最后有这样的评语：“目前食品安全体系很乱，都在强调部门行政。”
据记者了解，自去年以来，国务院对有关部门职能分工的协调方案前后起草了十几稿之多。据卫生部有关人员反映：“我们把很大精力都花在各部门之间的职能协调上了。”从有关食品的标准由谁制定到转基因食品的管理主体等均是多轮协调的产物。
2002年8月，为提高“菜篮子”产品的质量卫生安全水平，国务院发出《关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》，在“菜篮子”问题上将有关部门的职能作出分工。在文件起草过程中，由于各部门对具体问题存在分歧，文件的出台时间比原计划大大推迟。其中不少问题均由当时任国务院副总理的温家宝和国务院副秘书长马凯出面协调。
可以认为，国务院成立食品药品监管局的决定就是在这样反复协调当中酝酿出台的。然而令人意外的是，最终决策过程十分迅速，并没有过多征求有关部门的意见，事先几乎没有任何舆论铺垫，就连不少“局内人”亦感突然。这显然是一项需要下很大决心的行动。
很自然，这个方案自始至终都颇具争议。直到方案确定的最后阶段，卫生部仍主张与药监局合并，成立卫生委员会，药监局作为卫生委员会下属的执行机构。也有专家认为，理想的办法是在国务院成立一个领导小组，或称协调小组，指定与食品安全管理密切相关的某一个部作为牵头单位，或者以国务院某一个副秘书长牵头，把协调部门具体设在某个有关部门。
根据3月间全国人大通过的政府机构改革方案，食品药品监管局的职能是负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，依法组织查处重大事故。中央同时还明确，国家食品药品监督管理局不代替农业、卫生、质检等部门对食品安全监管的职能。但是，迟至食品药品监管局挂牌，具体的三定方案还在各部门的磨合中争论不休。
食品药品监管局浮出水面后，一种较为普遍的看法是，食品药品监管局将合并卫生部食品卫生管理职能，在此基础上负责对食品、保健品和化妆品安全管理的综合监管和组织协调，依法开展对重大事故的查处。甚至有专家认为，为强化对食品安全管理的权威性，食品药品监管局还将合并其他部门有关食品安全的部分管理职能。
但是在协调过程中，有关部门也提出，食药局如果参与具体管理，就会形成部门利益，就不便于站在公平的立场上进行协调。国家质量监督检验检疫总局也强调，食品药品监管局不应代替各部门的具体管理职能，否则有悖于此轮机构改革中央和国务院决策的精神。即决策、执行和监督相分离，不搞交叉。
结果是卫生部原先对于保健食品的审批权划到了食品药品监管局，而保健食品的执法职能却仍然属于卫生部。
新成立的食品药品监管局是一个副部级单位。记者在采访中多次听到这样一种说法：“一个副部级单位怎么协调几个部级单位？”一位学者的担忧不无道理。他说：“以前是四个部门打架，现在会不会变成五个部门打架？这种后果是不堪设想的。”
在我国，食品安全是一个跨越食品卫生、食品质量、农产品质量等多个范畴的新领域。正因为如此，在管理体制上往往形成部门职能交叉的模糊地带。
2000年初，广东省卫生厅和当地质检部门产生了矛盾。据反映，当地质检部门不但组织对食品卫生进行抽查，还计划实行食品质量安全许可制度。广东省卫生厅向卫生部请示，认为此举造成当地食品企业无所适从，加重企业经济负担，请卫生部给予解决。
卫生部很快就将此事反映到国务院法制办等部门，但最后不了了之。
就食品卫生安全而言，自上世纪50年代起，其监督管理职能由卫生部承担。1982年全国人大常委会制定了我国第一部食品卫生专门法律，《中华人民共和国食品卫生法(试行)》(以下简称试行法)。由此确立了我国的食品卫生监督制度。1995年人大常委会审议通过了新的《食品卫生法》，除规定由国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作外，也规定国务院各有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。
在产品质量方面，《产品质量法》则规定，由国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。
但是，遇到具体问题，食品质量和食品卫生两个概念多有重合。质检总局一位官员指出：“食品的质量包括三个方面，第一是指感官指标，第二是理化指标，第三是卫生指标。卫生部门说食品一直是他们管，这是不对的。”
矛盾由此产生。实际上，符合质量标准的产品，却也不一定符合卫生标准。陈君石认为，我们国家拥有世界上独一无二的卫生和质量标准分开的两套标准体系。他举例说：“制定奶粉的质量标准怎么能不包括它的细菌数？”
有关的法律法规十分繁复。以《食品卫生法》为核心，在食品及食品原料、包装材料和容器、餐饮业和学生集体用餐方面，卫生部大大小小制定了90多个配套规章，而质检部门和农业部门也有各自的体系。工商部门除《食品卫生法》和《产品质量法》，也有《消费者权益保护法》。
关于转基因食品，农业部和卫生部曾各自起草法规，结果又是十几轮的协调。
在一次研讨会上，新探健康发展研究中心主任吴宜群也质疑：“为什么一个农药残留的数据，三个部门都颁布，而且数据在不同时间根据不同要求也可以不同？” 她认为，由不同部门分别抽检和公布检测结果，重复惩罚的现象常见，甚至前后两次公布的监测结果大不一样，不免造成混乱。
也在这次会议上，农业部水产中心副主任刘素英指出，关于食品安全问题，国内的法规有很多出发点不同，标准也不同。她称，对于肉类的检验标准即有三个，让人无所适从。
除了食品药品监管局、卫生部、质检总局、农业部等几个块块之间的模糊地带，各部门从中央到地方的垂直系统亦十分复杂。卫生部、农业部从中央到地方均为分级管理；质检总局当中，商检系统属于垂直管理，其余机构属于分级管理。原药监局中央和省一级部门属于分级管理，而省以下部门属于垂直管理。食药局成立后，地方上尚无食品监管的职能部门，如何实行地方上的监管，也是未知数。
条块分割，矛盾更多。针对此次“海城豆奶事件”的瞒报行为，卫生部就有专家指出：“地方上的卫生局长都是市长、县长任命的，你说他会听谁的？”
食品安全管理的法治之轨
有专家指出，食品药品监管局机构的调整只是第一步。以促进食品安全体系建设为契机，今后还将面临更加复杂而深刻的变革。
记者了解到，在全国以及地方人大和政协有关食品安全的提案当中，一个重要内容就是呼吁食品安全管理的法治化。
国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，我国食品安全管理体制条块分割问题非常突出，一个有效的食品安全监管体系应该以清楚、合理、科学的国家食品法律体系为基础。在此基础上，应建立统一、权威的食品质量安全标准和检验检测体系。此外，要保证国内食品市场不受冲击，必须根据国情建立有效的技术贸易措施体系。
韩俊还建议，在中央政府层次上必须有一个权威的声音对食品安全负责，并拥有在所有与食品安全有关的国家行动中科学贯彻中央政策的权力和资源。
食品科学专家则认为，有效的食品安全体系必须建立在科学的基础上，必须突破科技的瓶颈，要强化法规的科学性。
我国的食品安全技术法规标准体系始建于上个世纪60年代，其整体结构与内容及其体系的建立，在方法上与国际标准有较大差异，已不能够满足入世后食品安全控制的需要。
陈君石认为，要广泛应用危险性分析技术，特别是对化学性和生物性危害的暴露评估和定量危险性评估，要在此基础上制定一套科学的标准体系。不但如此，还要积极在国际食品标准的建立工作中占一席之地。因为“标准一旦制定下来，WTO的所有成员是都要执行的”，他说：“很多问题是没有国界的。”
食品专家严卫星指出，应当进一步明确政府监管权力的边界。他认为，安全问题应当由政府来管，非安全问题就应当用市场经济杠杆来调节——一级酱油、二级酱油这样的标准划分，交给市场就可以了。新探健康发展研究中心陈春明认为，应当改革农村现有的生产方式，调整生产结构，要让农户有组织地进行生产，并在此基础上将涉及食品生产链条上的各个环节都组织起来管理。
至于食品药品监管局成立后的食品安全管理体制的未来格局，行政法专家杜钢建曾经参与有关方案的制订，他指出，食品药品监管局的组建是此轮机构改革的一件大事，一步到位很难，总体要避免震动过大。因此食品药品监管局主要是执行综合监管的职能，通过它逐步把职能理顺。
推而广之，除了政府内部的建设，杜钢建认为，还必须加强重视政府外部的监督，加强人大的职能，包括质询权、罢免权，以及问责制等等。此外还要加强政协和媒体的监督。他举例：在此次的SARS风波中，没有哪一级人大代表直接质询，没有哪一级人大代表提出罢免，没有哪一级人大代表提出问责，这是“不正常的”。因此改革的任务相当艰巨。
| 2003-06-14 12:59:20 |
|
|
